Pre koho je určený nový zákon o ochrane prírody a krajiny?

Vážená pani predsedajúca, vážený pán minister, pán spravodajca, dámy a páni,

dovoľte, aby som sa vyjadril k predloženému návrhu vládnej novely zákona o ochrane prírody a krajiny. Začnem in medias res tým podstatným, čo sa budem následne snažiť stručne zdôvodniť:

Navrhujem stiahnutie návrhu zákona z rokovania 25. schôdze NR SR a vypracovanie skutočne komplexnej a systémovej novely zákona o ochrane prírody a krajiny s umožnením aktívnej účasti verejnosti a zainteresovaných odborníkov a mimovládnych organizácií na jej príprave.

Som presvedčený, že predložený návrh zákona nerieši systematicky a na základe najlepších dostupných poznatkov dlhodobé kľúčové problémy ochrany prírody a krajiny. Bez systémovej zmeny legislatívneho prostredia (zákon o ochrane prírody a krajiny a súvisiace právne normy) sa bude naďalej zväčšovať disproporcia medzi potrebnými a disponibilnými zdrojmi, bude sa naďalej devastovať naša príroda a krajina a bude sa znižovať spoločenská prestíž ochrany prírody vo vnímaní verejnosti. Návrh zákona sa snaží komplexnejšie riešiť iba niektoré vážne problémy (kompenzácie majetkovej ujmy neštátnych vlastníkov pozemkov v chránených územiach, invázne druhy, migračné bariéry, obecné chránené územia a niektoré ďalšie), ale celý rad zásadných problémov obchádza až ignoruje. Komplexné a systematické riešenie problematiky v intenciách progresívnych svetových trendov je pritom kľúčové pre naplnenie ambicióznych cieľov zákona o ochrane prírody a krajiny.

Vážne výhrady zaznievajú aj k procesu prerokúvania hromadnej pripomienky verejnosti a mimovládnych organizácií k predloženej novele zákona. Preto žiadam predkladateľa, aby tento návrh zákona stiahol z rokovania 25. schôdze NR SR.

Svoj návrh zdôvodňujem najmä nasledujúcimi okruhmi dôvodov:

1. Návrh zákona obsahuje viacero novelizačných bodov, resp. ustanovení, ktoré sú z hľadiska ochrany prírody a krajiny diskutabilné, kontraproduktívne až škodlivé a v súčasnosti platný stav nezlepšujú, ale zhoršujú.

2. Návrh zákona neobsahuje celý rad dôležitých ustanovení a systémových opatrení, ktoré by v záujme zlepšenia stavu ochrany prírody a krajiny a zvýšenia prestíže orgánov a organizácií štátnej ochrany prírody mal obsahovať.

3. Návrh zákona nebol predložený spoločne s príslušnými vykonávacími vyhláškami, čo nám de facto bráni v jeho skutočne kompetentnom a serióznom posúdení. Navyše dôvodová správa k návrhu zákona je často duplicitná so znením zákona. Obe tieto skutočnosti sú okrem iného v rozpore s legislatívnymi pravidlami vlády.

4. Návrh zákona a proces jeho pripomienkovania (vrátane nakladania s pripomienkami odbornej i laickej verejnosti) vykazuje viaceré znaky neštandardného postupu, ktoré by samy o sebe mali byť dôvodom na to, aby sa tento proces anuloval a proces pripomienkovania sa vrátil na svoj začiatok.

Z konkrétnych dôvodov spomeniem iba niektoré:

Návrh vôbec nerieši presun výkonu štátnej správy vo veciach ochrany prírody a krajiny na štátnu organizáciu ochrany prírody tak, aby táto mala reálne postavenie orgánu štátnej správy minimálne v konaniach týkajúcich sa chránených území, čo by významným spôsobom znížilo aj administratívnu náročnosť konaní (keďže v súčasnosti platný zákon o ochrane prírody rozoznáva orgány štátnej správy ochrany prírody a krajiny, ktorými sú Ministerstvo životného prostredia SR, úrady životného prostredia a obce, ktoré vedú správne konania, a zároveň odbornú organizáciu ochrany prírody a krajiny, ktorá k uvedeným konaniam dáva svoje stanovisko, slúžiace ako hlavný podklad na rozhodovanie. Tento stav prináša nadbytočnú administratívnu záťaž a spomaľovanie rozhodovacích procesov na úseku ochrany prírody a krajiny, keďže každé jedno konanie musí prejsť až dvoma verejnoprávnymi inštitúciami). Z logického i systémového hľadiska by takýto presun výkonu štátnej správy (napr. v rámci reformy štátnej správy ESO) priniesol citeľný systémový efekt a zníženie administratívnej náročnosti, ako aj posilnenie postavenia a zodpovednosti Štátnej ochrany prírody SR ako odbornej organizácie ochrany prírody a krajiny. Podobný systém dlhodobo funguje v okolitých krajinách a nevidím dôvod, prečo by sme mali byť v tomto smere (negatívnou) výnimkou.

Ďalším nevyhnutným systémovým riešením, ktoré návrh vôbec neobsahuje, je prechod správy pozemkov vo vlastníctve štátu v chránených územiach na odbornú organizáciu ochrany prírody a krajiny zriadenú Ministerstvom životného prostredia SR. Domnievam sa, že stav, ktorý na Slovensku v chránených územiach dlhodobo vládne (keď na jednom pozemku v chránenom území v štátnom vlastníctve hospodári a tento pozemok spravuje organizácia zriadená na výkon hospodárskej činnosti, napr. Lesy SR, š.p., Štátne Lesy TANAP-u, či Lesopoľnohospodársky majetok Ulič, zriadené Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR ako štátne podniky, ktorých prioritným predmetom činnosti je hospodárenie na spravovaných pozemkoch a vytváranie zisku; a na tom istom pozemku pôsobí aj organizácia ochrany prírody a krajiny, ktorá by svojou činnosťou de facto mala určovať spôsob spravovania chráneného územia, aby nedošlo k jeho poškodeniu či zničeniu), je prinajmenšom neúčelný, neekonomický, kontraproduktívny a spôsobilý vyvolávať zbytočné konflikty medzi dotknutými štátnymi organizáciami, keďže záujmom každej z nich je niečo diametrálne odlišné. Vzhľadom na to, že účelom a zmyslom chránených území nie je hospodárenie v nich a generovanie zisku, ale zachovanie a zveľaďovanie ich prírodných hodnôt, som presvedčený, že najúčelnejším riešením daného stavu je presun správy pozemkov vo vlastníctve štátu na organizácie ochrany prírody v chránených územiach tak, aby dané územia mohla táto organizácia spravovať spôsobom, aby prírodné a krajinné hodnoty chráneného územia dostali prioritu a ostali zachované. Podobné systémy riadenia štátom spravovaných chránených území fungujú v mnohých okolitých štátoch (Českú republiku, Maďarsko či Poľsko nevynímajúc).

Návrh zákona v niektorých smeroch priamo napomáha ohrozeniu samotného predmetu ochrany, napr. v prípade tzv. voľne rastúcej stromovej a krovitej vegetácie, znižovania autority stráže prírody a pod.

Návrh zákona nezakotvuje účinné opatrenia na ochranu biodiverzity, či lesov v chránených územiach v intenciách príslušných smerníc EÚ a medzinárodných dohovorov, ktoré sú pre Slovensko – ako pre ich zmluvnú stranu – záväzné.

Neštandardne a miestami v rozpore s ústavou „monopolizuje“ výskumnú činnosť v chránených územiach, resp. „dohľad“ nad ňou do rúk jedinej (aj to silne poddimenzovanej) organizácie.

Návrh sa vôbec nezaoberá zlepšením starostlivosti o krajinu, hoci nám táto povinnosť vyplýva už osem rokov ako zmluvnej strane z Európskeho dohovoru o krajine a z ďalších medzinárodných záväzkov.

Návrh zákona predpokladá vydanie niekoľkých vykonávacích predpisov, bez ktorých množstvo jeho ustanovení nebude vykonateľných a aplikovateľných, a teda ich účinnosť by mala byť stanovená na rovnaký deň ako účinnosť navrhnutá pre návrh zákona. Je preto nevyhnutné, aby tieto vykonávacie predpisy boli pripomienkované a prijaté zároveň so zákonom. Bez vykonávacích predpisov nie je možné návrh zákona komplexne posúdiť. Vypracovanie vykonávacích predpisov súčasne s návrhom zákona a ich súčasné predloženie v prípade, ak majú nadobudnúť účinnosť v rovnaký deň, predpokladá aj čl. 18 ods. 2 písm. g) a čl. 22 ods. 4 legislatívnych pravidiel vlády.

Návrh zákona je navyše úplne nedostatočne odôvodnený. Niektoré navrhované novelizačné body sú odôvodnené jednou tautologickou vetou, kde je len inými slovami zopakované to isté, čo je uvedené v navrhovanom ustanovení, ktoré sa „odôvodňuje“. V niektorých prípadoch tak vôbec nie je zrejmé, čo viedlo predkladateľa k tomu, aby niektoré novelizačné body navrhol. Napr. novelizačné body 22 až 28, ktoré presúvajú kompetencie na vyhlasovanie chránených území na vládu SR, sú odôvodnené takto: „Doterajšia kompetencia Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky a obvodných úradov životného prostredia na vyhlasovanie chránených krajinných oblastí, prírodných rezervácií a chránených areálov sa presúva na vládu Slovenskej republiky.” Z tohto odôvodnenia nie je vôbec zrejmé, prečo sa táto kompetencia presúva na vládu SR, aké sú na to dôvody a prečo by práve vláda SR mala byť tým orgánom, ktorý vyhlasuje všetky (s jednou výnimkou) chránené územia. Takéto odôvodnenie je v rozpore s čl. 17 legislatívnych pravidiel vlády, kde sa napr. v jeho ustanovení ods. 4 uvádza, že „Osobitná časť dôvodovej správy sa člení podľa jednotlivých paragrafov navrhovaného zákona a v prípade novely zákona podľa jednotlivých článkov a jednotlivých bodov novely. Osobitná časť dôvodovej správy obsahuje odôvodnenie jednotlivých navrhovaných ustanovení zákona. Do odôvodnenia jednotlivých navrhovaných ustanovení sa nepreberá text týchto ustanovení, ani text a argumentácia už obsiahnutá vo všeobecnej časti dôvodovej správy.“

Predložený návrh zákona obsahuje 120 novelizačných bodov (po MPK dokonca 167 – pozn. mh), čo je viac ako počet paragrafov doterajšieho zákona (105). Viaceré vložené paragrafy sú obsahovo úplne nové a rozsiahle (§ 7, § 58a, § 61, § 61a, § 61b, § 61c, § 61d, § 65a), čím dochádza k zásadnej zmene platného zákona. Okrem toho návrh nerieši ani tie problematické body, ktoré sa opakovane stávajú predmetom právnych sporov a ich vyjasnenie a lepšia právna úprava by prispela k efektívnejšiemu rozhodovaniu a výkonu štátnej správy ochrany prírody a k lepšiemu vnímaniu ochrany prírody dotknutými subjektmi a verejnosťou.

Predložený návrh vo viacerých bodoch zasahuje aj do kompetencií iných rezortov (napr. kompetencia Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR vo veci inváznych druhov živočíchov), avšak nijakým spôsobom nerieši potrebné zmeny súvisiacich zákonov (napr. zákona č. 274/2009 Z. z. pri odchyte inváznych druhov). Preto aj napriek dobrému úmyslu predložený návrh zákona bude v tejto oblasti s najväčšou pravdepodobnosťou trpieť rovnakými neduhmi ako súčasný zákon č. 543/2002 Z. z. a nebude môcť byť vykonateľný.

V návrhu chýba to, na čom sa v predchádzajúcich rokoch zhodla väčšina expertov pôsobiacich v ochrane prírody, a to zjednodušenie a sprehľadnenie súčasného systému ochrany prírody. Schválením predloženého materiálu by nielenže ostal v platnosti súčasný komplikovaný a často neprehľadný systém (širokej verejnosti navyše ťažko vysvetliteľný), ale návrh by takýmto obrovským množstvom novelizačných bodov systém ďalej skomplikoval.

Vzhľadom na to, že:

a/ týmto návrhom sa rieši len časť kľúčových problémov v ochrane prírody, no iné, nemenej dôležité, ostávajú neriešené (alebo sa ešte zhoršujú, ako v prípade ochrany nelesnej drevinovej vegetácie),

b/ rozsah návrhu môže prispieť k ešte väčšiemu zneprehľadneniu už teraz komplikovaného systému ochrany prírody,

c/ vo viacerých bodoch je návrh v rozpore s európskou legislatívou (predovšetkým body 11, 59, 60, 76, 115) a

d/ vo viacerých prípadoch je vykonávacia stránka zákona nedoriešená (napr. vyhlasovanie súkromných chránených území), opätovne odporúčam, aby sme ďalej nepokračovali v prerokúvaní tohto bodu programu na tejto schôdzi NR SR, žiadam jeho stiahnutie z rokovania a vypracovanie skutočne vyváženého, komplexného, moderného a efektívneho návrhu zákona o ochrane prírody a krajiny, ktorý vráti stratenú autoritu orgánom a organizáciám štátnej ochrany prírody a bude prírodu a krajinu na Slovensku skutočne chrániť, tak, ako ju chránia vo vyspelých krajinách, ku ktorým Československo ako krajina patriaca ku globálnym priekopníkom (aj) legislatívneho riešenia tejto problematiky v minulosti patrilo.

(Pozn.: s využitím Hromadnej pripomienky verejnosti a mimovládnych organizácií k novele zákona o ochrane prírody a krajiny pre potreby svojho parlamentného vystúpenia k návrhu novely zákona o ochrane prírody a krajiny v 1. čítaní spracoval a upravil Mikuláš Huba – odznelo v rozprave k návrhu zákona, 15. 10. 2013)