Novela zákona o EIA: jeden krok dopredu, dva dozadu? alebo: Správa o legislatívnych kotrmelcoch vládnej strany

Najskôr mi dovoľte trochu histórie:

Inštitút posudzovania vplyvov činností na životné prostredie – známy pod skratkou EIA – sa vo svete používa viac ako 40 rokov. Neskôr k nemu pribudol inštitút strategického environmentálneho hodnotenia koncepčných rozvojových dokumentov, stratégií, politík, programov a plánov – skrátene SEA. Do nášho právneho poriadku sa EIA dostala prijatím ešte federálneho zákona o životnom prostredí, ktorý nadobudol účinnosť začiatkom roku 1992. Samostatný (už slovenský) zákon o EIA bol prijatý Národnou radou v r. 1994 a išlo o zákon č. 127/1994 z. z. SEA sa v ňom týkal len rámcovo, ale predsa, známy paragraf 35. Odvtedy bol zákon novelizovaný už mnohokrát, až bol prijatý nový zákon o EIA, ktorý v tejto chvíli opäť novelizujeme. Ten bol prijatý v r. 2006 pod č. 24/2006 a ako to ktosi zrátal novelizovaný bol 12x. V súčasnosti sa podľa informácií z MŽP  opäť pracuje na príprave nového zákona.

Hneď na úvod je treba povedať, že inštitút EIA, resp. to, ako sa uplatňuje na Slovensku, ďaleko zaostáva za predstavami a očakávaniami jeho tvorcov a protagonistov, medzi ktorých sa mám tu česť počítať.

Už z toho, čo bolo povedané vyššie, je logické, že určité zmeny zákona sú žiaduce a potrebné. Navyše, z dôvodu nedokonalej transpozície Smernice EIA a nesprávnej aplikácie zákona čelíme infringementu z 21. 3. 2013.

A tak tých dôvodov na zmenu je dokonca niekoľko.

Preto hneď v úvodnej časti svojho vystúpenia poviem, že niektoré pozitívne zmeny, najmä pod tlakom Bruselu, ale nemenej aj zásluhou mimovládnych organizácií, zastupovaných v tomto prípade najmä VIA IURIS a Združením Slatinka, sa do návrhu napokon dostali. Mimovládky za takúto pozitívnu zmenu považujú napr. skutočnosť, že záverečné stanovisko, ktoré je výsledkom posúdenia vplyvov na životné prostredie, prestane mať len odporúčací charakter, ale bude pre ostatné orgány záväzné. Novela zároveň zakotvuje možnosť verejnosti odvolať sa a podať žalobu priamo proti priebehu a výsledku procesu EIA, čo dosiaľ nebolo možné. Ak napr. v záverečnom stanovisku bude uvedené, že vyrúbanie parku v centre mesta nebude mať negatívny vplyv na životné prostredie, môže verejnosť proti tomu podať žalobu na súd.

To vzbudzuje určitú nádej, že dotknutí občania sa budú môcť efektívnejšie domáhať ochrany svojho životného prostredia.

Ani mimovládky, ktoré veľmi aktívne a kompetentne pripomienkovali proces prípravy tejto novely, však netvrdia, že sa dostáva do Národnej rady v ideálnej podobe a okrem niektorých pretrvávajúcich problémov hmotnoprávnej povahy upozorňujú na viaceré nedostatky procesného a legislatívno-technického charakteru.

Všeobecným problémom ministerstva vo vzťahu k novelizácii právnych noriem sa stáva akási schizofrénia medzi skutočne malou novelou a novým zákonom. Po skúsenostiach napr. so zákonom o odpadoch, kde ministerstvo napokon pochopilo, že nový zákon nie je schopné predložiť, a najmä presadiť v priebehu pár mesiacov, ako si to pôvodne predstavovalo a zvolilo podľa mňa celkom rozumnú taktiku, reagovať len na bezprostredné výhrady Bruselu cestou malej novely, resp. noviel a na prípravu nového zákona si nechať dostatok času, sa dalo očakávať, že podobne bude postupovať aj v prípade zákona o EIA. Nestalo sa tak a to, čo prišlo do parlamentu a o čom teraz hovoríme, je akýsi nie veľmi šťastný hybrid medzi minimalistickou malou novelou a maximalistickou verziou, čiže novým zákonom.

Konkrétne to znamená, že predložená novela má 38 strán a pozostáva z desiatok novelizačných bodov, pričom na jednej strane nerieši dôsledne potrebu zosúladenia s platným právnym poriadkom na európskej ani na národnej úrovni, a zároveň prináša viacero novonavrhovaných ustanovení, ktoré sa v spomínanom infringemente ani nespomínajú.

Z početných výhrad, pre ktoré navrhujem vrátiť tento návrh zákona predkladateľovi na dopracovanie, spomeniem len niektoré:

Zákon dostatočne nerieši previazanosť s inými právnymi normami, ktoré v sebe zahŕňajú inštitút posudzovania vplyvov na životné prostredie (ŽP), keďže Smernica EIA v SR nie je transponovaná len do zákona č. 24/2006 Z. z. Asi najviac sa to týka stavebného zákona, ktorý, ako vieme, je len v štádiu príprav, a bolo by žiaduce, aby sa obe tieto právne normy prijímali súbežne a aby sa práce na ich príprave čo najviac vzájomne koordinovali. Časť odbornej verejnosti má problém aj s tým, ako zákon navrhuje riešiť záväznosť záverečného stanoviska z procesu posudzovania, vzhľadom na to, že predpokladané vplyvy identifikované v procese posudzovania podľa zákona sú zamerané predovšetkým na významné vplyvy na životné prostredie a zdravie ľudí, ktoré sa následne spresňujú v procese povoľovania podľa osobitných predpisov (územné konanie, stavebné konanie). Niektorí experti na problematiku EIA/SEA navrhujú okrem toho prihliadať aj na ďalšie vplyvy v intenciách koncepcie trvalo udržateľného rozvoja, čím by posúdenie vplyvov nadobudlo komplexnejší charakter. V tejto súvislosti je treba priznať, že názory na túto problematiku sa rôznia a ani ja sa nechce v tejto otázke hrať na arbitra.

V § 19 ods. 2 – je žiaduce upraviť druhú vetu, ktorá znie “... Odôvodnený písomný podnet je oprávnený podať ktokoľvek“. Terminus technicus „ktokoľvek“ znie na prvé počutie možno ľúbivo, ale z pohľadu práva a legislatívneho jazyka dosť insitne a neurčito (na vyjadrenie tohto zámeru predkladateľa si viem predstaviť napr. formuláciu: „ktorákoľvek právnická a/alebo fyzická osoba“, prípadne nejakú podobnú).

V § 23 ods. 4 – je potrebné upraviť text „ak sa nedoručí písomné stanovisko v uvedenej lehote, stanovisko sa považuje za súhlasné“. Takéto znenie vyvoláva vážne obavy, či budú potom výsledné záverečné stanovisko a vybraný variant objektívne – ak sa bude prihliadať na „takéto nezaslané“ písomné stanoviská ako na súhlasné! Treba takéto znenie zmeniť a uviesť korektne: nevyjadril sa, resp. stanovisko nezaslal a pod. Vychádzajúc z parlamentnej praxe možno použiť prirovnanie k tomu, ako keby niekto tvrdil, že ten, kto sa zdržal hlasovania, vlastne s návrhom súhlasí, čo je zjavný nonsens.

K § 30 ods. 2 – Zrušili sa ustanovenia o počtoch predkladaných dokumentácií (zámer, správa o hodnotení, oznámenie), čo spôsobí nejednoznačnosť výkladu v aplikačnej praxi a problémy najmä pre príslušný orgán i pre obce.

Definícia pojmu „strategický dokument“ vo vzťahu k procedúre SEA bola výrazne a veľmi nešťastne zúžená na plány a programy, namiesto doterajšieho stavu, kedy obsahovala aj stratégie a politiky. To by bola citeľná devalvácia súčasnej právnej úpravy.

V novelizačnom bode 4 sa hovorí o tom, že za určitých podmienok môžu byť z procesu posudzovania vyňaté niektoré povinne posudzované činnosti, čo zaváňa posilnením inštitútu výnimiek.

Podobne v bode 8 sa hovorí o možných výnimkách z požiadavky na variantné riešenie, čím sa spochybňuje samotný zmysel procedúry EIA/SEA.

V bode 10 chýba požiadavka, aby obec, ktoré prevádzkuje webovú stránku, bola povinná informáciu o posudzovanom zámere uverejniť aj na nej.

V bode 12, a to aj v dôvodovej správe, chýba zdôvodnenie kreovania a ďalších záležitostí v súvislosti so „splnomocnencom občianskej iniciatívy“.

Pripomienky k novele zákona z hľadiska dodržania požiadaviek legislatívnych pravidiel vlády:

1. Podľa článku 2 legislatívnych pravidiel vlády SR, cieľom legislatívnych prác je pripraviť a schváliť taký zákon, ktorý sa stane funkčnou súčasťou vyváženého, prehľadného a stabilného právneho poriadku zlučiteľného s právom Európskej únie. Predložený návrh novely zákona č. 24/2006 Z. z. uvedené požiadavky podľa časti odbornej komunity nespĺňa.
2. Podľa Prílohy č. 2 legislatívnych pravidiel vlády SR v záujme prehľadnosti a zrozumiteľnosti právnej úpravy sa novelizácia právneho predpisu robí spravidla vtedy, ak ide o zmeny a doplnenia menšieho rozsahu, alebo ak ide o právny predpis, ktorý nebol viackrát novelizovaný.

Predkladaná novela má rozsah 38 strán a navyše je to 12. novela tohto všeobecne záväzného právneho predpisu, čiže nespĺňa ani jednu z vládou postulovaných požiadaviek na tzv. malú novelu.

1. Návrh právneho predpisu musí byť podľa legislatívnych pravidiel vlády terminologicky presný, jazykovo a štylisticky správny (podľa pravidiel slovenského pravopisu) a majú sa v ňom používať rovnaké pojmy a termíny vždy v tom istom význame a na označenie rovnakých právnych inštitútov.

V navrhovanej novele sa navrhujú nové pojmy, ktoré sú v rozpore s existujúcimi a nie sú presnejšie zadefinované, napr. „fyzické aspekty lokality“ v par. 3.

Pripomienky k formálnej úprave novely zákona o EIA:

Právny predpis treba členiť prehľadne a dbať pritom na vnútornú súvislosť a správny sled dôležitých a menej dôležitých vecí.

Predkladanou novelou sa na niektorých miestach narušila štruktúra platného právneho predpisu, napr.:

-   Do tretej časti zákona sú zahrnuté niektoré „Spoločné ustanovenia o konaní podľa tohto zákona“, pričom ďalšie „SPOLOČNÉ ...USTANOVENIA“ sú zaradené aj v šiestej časti zákona.

-   „OZNÁMENIE“, ktoré sa predkladá pri zmene navrhovanej činnosti, nemá svoj samostatný paragraf, ale je  „zamiešané“ do § 29 Zisťovacie konanie a pod.

Čo v novele o. i. chýba a čo by sa malo riešiť najneskôr v pripravovanom novom zákone?

Okrem toho, čo sa spomína vyššie, navrhujeme, aby predložená novela zákona EIA riešila aj veľký a zásadný problém súčasnej previazanosti navrhovateľa a posudzovateľa, pričom MVO navrhujú nasledovný model, ktorý úspešne funguje v zahraničí (napr. USA) a v malých štátoch, ako je Slovensko, kde „každý každého pozná“ je systémové prerušenie vzťahu medzi navrhovateľom a hodnotiteľom ešte potrebnejšie, ako vo veľkých krajinách s oveľa vyššou mierou anonymity. A ako by takýto model mal vyzerať? Vytvoril by sa osobitný fond financovania procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktorý by bol financovaný poplatkami zo strany navrhovateľov činností podliehajúcich EIA vo výške odvíjajúcej sa od súčasných priemerných nákladov na vypracovanie zámeru a správy o hodnotení EIA odborne spôsobilou osobou. (V žiadnom prípade sa teda nenavrhuje, aby bremeno financovania hodnotiaceho procesu prešlo na štát – pozn. aut.).

Tento fond, spravovaný ministerstvom ŽP, by slúžil na financovanie spracovania dokumentácie EIA odborne spôsobilými osobami, ktoré by sa vyberali náhodným výberom, ktorý by rovnako zabezpečilo ministerstvo ŽP.

Takýto spôsob financovania a výberu spracovateľov dokumentácie by zásadným spôsobom pretrhol väzby medzi navrhovateľom a spracovateľom dokumentácie. Spracovateľ by už nebol priamo závislý od finančného ohodnotenia navrhovateľa a mal by teda omnoho širšiu mieru slobody pri spracovaní zámeru a správy o hodnotení, keďže zadávateľom by nebol navrhovateľ činnosti, ale ministerstvo. Ministerstvo by zároveň manažovalo vyplácanie odmien za vypracovanie zámeru a správy o hodnotení, ak by boli splnené zákonné požiadavky. Začatie procesu EIA by bolo podmienené zaplatením poplatku do fondu EIA zo strany navrhovateľa.

Vzhľadom na vyššie uvedené pripomienky (ktoré sa netýkajú ani zďaleka všetkých nedostatkov návrhu, o čom svedčí i fakt, že Spoločná správa výborov na 32 stranách obsahuje 86 pripomienok a desiatky „podpripomienok“, čo je pri tzv. malej novele zákona skutočne pozoruhodné a určite neakceptovateľné), by bolo najvhodnejšie vrátiť návrh zákona predkladateľovi na dopracovanie, čo aj touto cestou navrhujem. Zároveň by bolo veľmi žiaduce koordinovať – časovo i vecne – práce na príprave avizovaného nového zákona o EIA/SEA s prípravou iných zákonov, najmä nového stavebného zákona.

Pre prípad, že tento môj návrh nebude prijatý, predkladám pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorým sa snažím odstrániť aspoň dva z vyššie uvedených nedostatkov navrhovanej novely.